Источник: Финансы, № 8, 2003И.П. Рудовол, Омский государственный университет
Процесс становления казначейской системы исполнения бюджета в Российской Федерации объективно требует разработки теоретических вопросов, что необходимо для анализа, выявления существующих недостатков в бюджетном законодательстве, повышения качества уровня принимаемых нормативных правовых актов.
В федеральном законодательстве не содержится определения казначейского исполнения бюджета. В большинстве случаев нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления также не определяют это понятие. Определения казначейского исполнения бюджета, встречающиеся в региональном законодательстве, предлагают ограничительное толкование казначейской системы исполнения бюджета как процедуры финансирования расходов бюджета (закон Омской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Омской области".
Нормы Бюджетного кодекса устанавливают казначейское исполнение бюджетов в целом по доходам и расходам бюджета, а не только для какой-либо отдельной бюджетной процедуры в рамках процесса казначейского исполнения бюджета, В связи с этим можно предложить следующее определение казначейского исполнения бюджета как "обеспечение специализированным исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления мобилизации и расходования средств бюджета, при котором данный орган наделяется исключительными полномочиями по регистрации поступлений, регулированию объемов и сроков принятия бюджетных обязательств и осуществлению платежей с единого счета бюджета".
Развитие в последнее время финансового права в целом и бюджетного права в частности, возможность переосмыслить состав и положение структурных элементов как в рамках финансового права, так и, соответственно, в рамках бюджетного. Главным признаком для выделения в системе права собственно отраслей, а также иных структурных элементов выступает предмет правового регулирования.
Определение предмета бюджетного права дано в ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой таковым являются отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также отношения по привлечению к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Процесс эволюции бюджетного права привел к тому, что в настоящее время бюджетное право включает в себя совокупность правовых норм. Общие нормы бюджетного права закрепляют цели, состав и структуру бюджетного законодательства, определяют такие понятия как "бюджет", "консолидированный бюджет", "доходы бюджета", "расходы бюджета", "бюджетный процесс", "бюджетные ассигнования", "внешний долг", "внутренний долг", "бюджетная роспись", "дефицит бюджета" и другие. К предметным нормам бюджетного права относятся: доходы бюджета, расходы бюджета, государственный и муниципальный долг, институт межбюджетных отношений и т.д. К функциональным - нормы охватывающие бюджетный процесс: составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов; контроль за их исполнением.
Посредством процессуальных норм казначейского исполнения бюджета реализуются бюджетные права и обязанности субъектов бюджетного права, в первую очередь Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Осуществление таких полномочий, как получение собственных и регулирующих бюджетных доходов, самостоятельное использование средств собственного бюджета, распределение бюджетных доходов, самостоятельное распоряжение свободными остатками средств бюджета, привлечение в бюджеты заемных средств и других происходит при помощи процессуальной подсистемы казначейского исполнения бюджета.
Нормы казначейского исполнения бюджета обеспечивают относительно законченное, целостное регулирование комплекса общественных отношений, составляющих процесс казначейского исполнения бюджета.
При этом процесс казначейского исполнения бюджета характеризуется системой упорядоченных действий, представляющих собой стадии этого процесса: распределение доходов между бюджетами различных уровней, регистрация бюджетных поступлений, доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств и т.д.
Институт казначейского исполнения бюджета не выделен в самостоятельный раздел кодифицированного акта, его основные положения содержатся большей частью в разделе VIII "Исполнение бюджетов" Бюджетного кодекса РФ, состоящем из главы 24 "Основы исполнения бюджетов" и 25 "Исполнение федерального бюджета". Однако анализ правовых норм упомянутых глав, а также норм, содержащихся в других нормативных актах, позволяет говорить о наличии определенной правовой общности, объединенной внутренней организацией охватываемого нормативного материала, выступающей в качестве системно-целостного образования.
Институт казначейского исполнения бюджета можно определить, как совокупность бюджетно-правовых норм, регулирующих процесс реализации казначейским органом своей компетенции.
Институт казначейского исполнения бюджета обусловлен общими нормами финансового права, определяющими полномочия специализированных исполнительных органов по казначейскому исполнению бюджета, нормами регулирующими финансовый контроль, а также нормами, регулирующими меры финансово-правового принуждения в этой сфере.
Вместе с тем, для завершения формирования института казначейского исполнения бюджета в качестве самостоятельного подразделения бюджетного права требуется его обособление в самостоятельном разделе нормативного акта, либо в отдельном нормативном акте.
Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. предусматривает завершение к 2005 г. перехода региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов казначейского исполнения региональных и местных бюджетов. Субъектам Федерации и муниципальным образованиям будет предоставлено право выбора между формированием собственных казначейств либо переходом на кассовое обслуживание территориальными органами Федерального казначейства.
Для повышения эффективности процесса исполнения федерального, региональных и местных бюджетов необходимо в развитие положений Бюджетного кодекса РФ принятие федерального закона "О казначейском исполнении бюджета", определяющего понятие, cодержание, задачи казначейской системы исполнения бюджета; условия, формы и порядок перехода региональных и местных бюджетов на казначейскую систему; формы финансового контроля в процессе казначейского исполнения бюджета; организационно-правовую форму, задачи, функции и полномочия органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета.
Кроме того, целесообразна разработка рекомендаций по отдельным процедурам казначейского исполнения бюджета, которые являлись бы образцами для принятия собственных нормативно-правовых актов субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В Бюджетном кодексе РФ финансовый контроль органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета урегулирован главой 26 "Основы государственного и муниципального контроля", в которой содержатся самые общие положения, в частности, установлены субъекты финансового контроля, в числе которых названы федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом указано, что конкретные формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти и органами местного самоуправления устанавливаются, кроме Бюджетного кодекса РФ, другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Бюджетный кодекс РФ содержит лишь положения о финансовом контроле, осуществляемом финансовыми органами субъектов Федерации и муниципальных образований, не отражая специфики рассматриваемого контрольного воздействия в сфере казначейского исполнения бюджета.
Только в отношении федерального казначейства отдельной статьей (ст. 267 Бюджетного кодекса РФ) установлено, что оно осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.
Норм, определяющих основы финансового контроля органов, осуществляющих казначейское исполнение региональных и местных бюджетов, в Бюджетном кодексе РФ не содержится. Не нашла отражения данная разновидность финансового контроля и в региональном и местном законодательстве.
В целом бюджетное законодательство Российской Федерации содержит отдельные, положения, которые не составляют целостной нормативной основы правового регулирования финансового контроля органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета. Подобное положение во многом объясняется отсутствием в настоящий момент концепции государственного финансового контроля, а также нормативно-правового акта, закрепляющего наиболее общие, концептуальные основы государственного и муниципального финансового контроля, развиваемые в законодательстве об отдельных разновидностях государственного финансового контроля (бюджетном, валютном, налоговом и т.д.).
Финансовый контроль органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета, имеет разнообразные внешние проявления, осуществляется в различных формах, в связи с чем возможна его классификация в зависимости от избранного критерия.
Традиционно финансовый контроль подразделяется по критерию времени проведения контроля и времени совершения проверяемых финансовых операций на предварительный, текущий и последующий.
В соответствии со статьей 267 Бюджетного кодекса РФ федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами. Однако вызывает сомнение корректность использования законодателем этой классификации для нормативного закрепления форм финансового контроля органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета.
Классифицируя формы финансового контроля казначейского органа по временному признаку к предварительному контролю, можно отнести выдачу органом, осуществляющим казначейское исполнение бюджета, разрешений организациям на открытие счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности и учет казначейским органом обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджета.
К текущему контролю относится проверка соответствия бюджетной росписи, лимитам бюджетных обязательств и сметам расходов бюджетополучателей платежных документов, составленных получателями для расходования бюджетных средств.
К формам последующего контроля органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета, относятся: контроль за своевременностью зачисления или перечисления кредитными организациями бюджетных средств; проверка отчетности, предоставленной получателями бюджетных средств; проверка целевого использования бюджетных средств получателями бюджетных средств.
Законодатель, преследуя цель разграничить компетенцию органов Министерства финансов РФ путем определения полномочий федерального казначейства (предварительный и текущий финансовый контроль) и контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ (последующий финансовый контроль), необоснованно принял за основу подобного разграничения деление форм финансового контроля по временному признаку. В результате закрепления за федеральным казначейством функций и полномочий по осуществлению предварительного и текущего финансового контроля были необоснованно ограничены его полномочия в сфере последующего финансового контроля (обязанности по проведению которого органами федерального казначейства до настоящего времени содержатся в нормативных актах Министерства финансов РФ), что может негативно сказаться на реализации его функций. Складывается парадоксальная ситуация, когда правом изъятия бюджетных средств, используемых не по целевому назначению обладают согласно Бюджетного кодекса РФ органы федерального казначейства. Однако установление фактов нецелевого использования, которое возможно только по результатам проведения последующего контроля, наделены контрольно-ревизионные органы министерства финансов Российской Федерации, а не органы федерального казначейства. В связи с этим на практике происходит снижение эффективности работы по применению мер принуждения за эти правонарушения.
Некорректное использование в нормативных актах классификации, основанной на делении по временному признаку форм финансового контроля органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета, встречается и в региональном законодательстве. Так, Положением о Московском городском казначействе, утвержденным распоряжением мэра г. Москвы, в качестве функции Московского городского казначейства предусмотрено осуществление предварительного контроля за целевым направлением бюджетных средств и соответствием расходов установленным объемам при выполнении распоряжений (поручений) главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Тогда как упомянутые контрольные действия относятся к текущему финансовому контролю.
В связи с этим представляется нецелесообразным использовать для определения сферы контрольной деятельности органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета, деление форм финансового контроля по временному признаку. По данной причине необходимо внести коррективы в статью 267 Бюджетного кодекса РФ и другие нормативные акты, предусмотрев право осуществления финансового контроля казначейским органом в соответствии с установленной компетенцией.