Г.Ф. Артамонов, генеральный директор ЗАО "ОВИОНТ ИНФОРМ", кандидат физико-математических наук
Цель этой статьи состоит в попытке рассмотреть процесс анализа комплексных сведений о налогоплательщиках и их платежах в бюджеты, как процедуру разработки предложений и плана мероприятий по увеличению собираемости ряда налогов. Поскольку это взгляд человека, занимающегося 11 лет автоматизацией казначейского исполнения бюджетов и администрирования процесса налогообложения, то это мнение может отличаться от принятого в экономических кругах.
АИС "Налог 2 Москва" - информационная система второй очереди для налоговых органов г. Москвы, ориентированная на автоматизацию бизнес-функций, связанных с налогообложением и налоговым администрированием налогоплательщиков юридических и физических лиц в Управлении МНС России по г. Москве и его структурных подразделениях. (Здесь и всюду далее будем использовать старые аббревиатуры МНС и его подразделений). Система состоит более чем из 40 подсистем и комплексов задач, функционирующих на трех уровнях:
При создании хранилища данных были реализованы две базовые идеи:
Эти комплексы задач и их взаимодействие схематично отражены на Рис. 1.
СППР, базирующиеся на комплексе динамических моделей финансовых, производственных, экономических и иных процессов, на основе которых реализуются имитационные, оптимизационные, целевые и иные алгоритмы управления, обеспечивают возможность проведения многокритериального анализа текущего состояния исследуемого объекта и прогнозирования будущего.
В АИС "Налог 2 Москва" было выделено два уровня управленческих решений (УР) - микроуровень и макроуровень.
Микроуровень предусматривает УР по конкретному объекту - налогоплательщику, объекту имущества.
Макроуровень УР предполагает более высокий уровень оценок, связанный с аналитикой и контрольной работой - это уровень работы с совокупностью или некоторой общностью объектов и их характеристик.
В соответствии с уровнями решаемых задач в АИС "Налог 2 Москва" реализованы две подсистемы регионального уровня:
Рис. 1. Общая структура региональной системы
В рамках КСНП решена задача идентификации и сведения информации, т.е. логической увязки по трем типам информационных объектов: юридическое лицо, физическое лицо и объект имущества. В рамках этой подсистемы реализовано ведение и поддержание "ядра" единой базы данных регионального уровня. Информационной основой единой базы данных являются:
Все информационные блоки подсистемы взаимосвязаны между собой, что позволяет рассматривать их как единое информационное хранилище.
Фактически решена задача формирования полноценного "досье" налогоплательщика, с учетом этого в КСНП изначально были заложены сложные механизмы обработки информации:
Система КСНП решает комплекс вопросов организации и ведения единой территориально распределенной базы данных, предоставляя всем другим подсистемам регионального и территориального уровня интерфейсы к программным сервисам и данным единого информационного ядра. При этом в КСНП выполняются функции обработки запросов и представления ответной информации, анализа качества и состояния данных, в результате которых формируется "сигнальная" информация об обнаруженных перекрестных несоответствиях или "подозрительных" фактах для принятия конкретных решений в рамках других подсистем.
Представим себе Москву в качестве одного большого налогоплательщика и проведем анализ информации на макроуровне, собранной в КСНП по 8 месяцам. Наша задача - оценить динамику и объемы поступлений в бюджеты и на основе анализа ряда факторов сделать экстраполяцию по доходам будущих периодов. Так, поступления по всем видам налогов и сборов могут быть разбиты на три большие группы: НДС, налог на прибыль и все остальные (прочие) налоги (см. рис.2). Здесь и всюду далее мы будем пренебрегать доходами муниципального бюджета, т.к. он составляет менее 1% от городского.
Рис. 2. Поступления по всем видам налогов.
Тенденции последних двух лет показывают нарушение баланса между распределением доходов в федеральный и городской бюджеты в сторону федерального. Соотношение распределения доходов в г. Москве по итогам 8 месяцев 2004г. составило: 70.2% в федеральный бюджет против 29.8% в городской (см. рис.3). По 2003г. оно составляло 65% к 35%, а в 2001-2002 гг. 51% на 49%.
Рис. 3. Поступления-возвраты федерального и городского бюджетов.
Именно поэтому особую актуальность представляют налоги, идущие на пополнение городского бюджета и на собираемость которых можно реально повлиять. Такими налогами, по мнению разработчиков АИС "Налог 2 Москва", являются в первую очередь: налог на имущество (физических лиц, юридических лиц, наследование и дарение), транспортный налог, земельный налог.
Ежемесячные соотношения долей поступлений в федеральный и городской бюджеты отражены на рис. 4. Из него и данных 2003г. за аналогичный период видно появление одной важной тенденции. Так, если в 2003г. ежемесячная доля горбюджета в федеральном бюджете была в диапазоне 25-46%% ежемесячно, то в 2004г. диапазон понизился до 13-40%%. Таким образом, финансовые противоречия между субъектом федерации - донором и федеральным центром усиливаются.
Рис. 4. Поступления федеральный и городской бюджеты в г. Москве.
Это происходит на фоне общего увеличения собираемости налогов в г. Москве, даже с учетом инфляции. Увеличиваются возвраты (большей частью экспортного НДС), которые составляют почти 11% от всех доходов, которые почти все - 10.4%, приходятся на долю федерального бюджета (см. рис.2). Это косвенно подтверждает не только сырьевую структуру нашего экспорта, но и увеличение товарооборота с другими странами.
Очень интересен график дневных поступлений в федеральный и городской бюджеты. Он представлен на рис. 5
Заметим, что, несмотря на обязательность нулевых остатков на счетах казначейства к конце каждого опердня, выполнение этого положения затруднено в Москве (УФК по г. Москве) по ряду объективных причин. Видя неравномерные поступления по срокам уплаты НДС и прибыли и зная об остатках на счетах до 5 млрд. руб. на ночь, напрашивается вывод о необходимости создания негосударственного финансового агента. Главной функцией этого агента должна стать задача создания эффективных финансовых инструментов увеличения уже собранных доходов, используя ночные остатки на счетах, а федеральный центр и субъекты получить дополнительные финансовые приобретения. Аккуратно и умно работая с "горячими" и "холодными" деньгами мы можем наращивать бюджеты этими ресурсами, уменьшая внешние заимствования и меньше оглядываться на стабилизационный фонд.
Рис. 5. Ежедневные поступления федеральный и городской бюджеты в г. Москве.
График дневных поступлений в городской бюджет (рис.6) указывает с одной стороны на прогнозируемые спады поступлений в момент уплаты предприятиями НДС, а с другой на присутствие дельта-функций в момент массовых платежей налога на прибыль.
Рис. 6. Ежедневные поступления городской бюджет г. Москвы.
Поступления в Межрегиональные инспекции МНС (МИМНС) крупнейших плательщиков заслуживают особого внимания (рис.7).
Рис. 7. Поступления в межрегиональные ИМНС г. Москвы.
Уточню, что в МИМНС №1 стоят на учете предприятия нефтяной промышленности, в МИМНС №2 - газовой, в МИМНС №3 - производители алкоголя и табака, в МИМНС №4 - предприятия производства и распределения тепловой и электроэнергии, в МИМНС №5 - предприятия металлургии, в МИМНС №6 - транспортники и в МИМНС №7 - предприятия услуг связи. И если поступления в доходы от газа (35.9 млрд. руб.) никого не удивляют, то 2-ое место по доходам от транспортной отрасли (34.5 млрд. руб.) впечатляет, а 3-е место энергетиков (14.3 млрд. руб.) радует. Заслуживают самого серьезного внимания падения доходов от производителей алкоголя и табака (4.3 млрд. руб.) и услуг связи (2.7 млрд. руб.). Если с "паленой" водкой многое понятно, то услуги связи заслуживают самого серьезного внимания. Но самый сильный шок возникает от познания того, что нефтяная отрасль, холдинги которой сосредоточены в Москве, попользовалась средствами федерального бюджета (- 4.1 млрд. руб.), получив огромные возмещения по экспортному НДС (см. рис.3). Как можно иметь в 2004г. отрицательное сальдо по нефтянке при стоимости одного барреля нефти на мировом рынке в 50$ - 55$ и увеличении стоимости ГСМ до 70% за год ?! И это при том, что в "Долгосрочной государственной программе изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы на 2005 - 2020 гг." федеральный министр Ю. Трутнев констатирует, что разведанных запасов нефти хватит только до 2015г. Налицо кризис. Вопрос какой ?..
Поступления в разрезе по административным округам г. Москвы (рис.8) тоже выводят на интересные выводы. Для экономии места используем сокращения, принятые в Москве: ЦАО - центральный административный округ, САО - северный административный округ, ЮАО - южный, ЗАО - западный, ВАО - восточный, СЗАО и СВАО - соответственно северо-западный и северо-восточный, ЮЗАО и ЮВАО - юго-западный и юго-восточный, а ЗелАО - зеленоградский округа.
Понятно, что крупнейший бизнес, давший более 159.3 млрд. руб. за этот период, сосредоточен в МИМНС. Это нефть, газ, транспорт, связь, металлургия, алкоголь, табак и электроэнергия. Очевидно и то, что ЦАО, где сосредоточен основной бизнес банков, страховых компаний и прочее, собрал больше других - 111.6 млрд. руб. Возможно стоит детально проанализировать причины высокой доходности в САО (27.3 млрд. руб.) и очень низкой в СЗАО (8.2 млрд. руб.). Такой дисбаланс очень удивителен у соседних округов, хотя существует большая миграция населения г. Зеленограда на работу в Северный округ Москвы. Несмотря на это доходность на душу населения в ЗелАО (11.2 тыс.руб./чел) выше, чем ЮВАО и СЗАО, где она составляет 10.7 тыс.руб./чел и 10.1 тыс.руб./чел соответственно.
Рис. 8. Поступления за 8 месяцев 2004г. по административным округам г. Москвы.
Это факт заставляет задуматься и становится важной задачей последующего анализа. Ведь в САО этот показатель составляет 31.3 тыс.руб./чел., а в ЦАО, что быть может и не показательно, 195.9 тыс.руб./чел. Вообще-то, величина дохода горбюджета на душу населения в каждом округе могла бы стать одним из важнейших экономических показателей, как отдельных округов, так и Москвы в целом.
Чтобы произвести оценку резерва возможных поступлений в городской бюджет очень важно реально оценить процент собираемости различных налогов. Подсистема КСНП в АИС "Налог 2 Москва" частично предоставляет такую возможность. Но, чтобы системно подойти к этой задаче, нужен подробный анализ следующих компонентов:
Такой анализ не входит в задачу этой статьи. Поэтому, сделаем лишь начальные оценки, которые, конечно же могут быть уточнены. Результаты сбора "прочих налогов" с рис.2. наряду с НДС и налогом на прибыль выглядят следующим образом (см. таб.1.).
Рассмотрим подробнее налоги, составляющие основные статьи городского бюджета, и проанализируем возможность их увеличения. Основные налоги легко можно разбить на две группы.
| Вид налога | Группа | Федеральный бюджет (млрд. руб.) | Городской бюджет (млрд. руб.) |
|---|---|---|---|
| Подакцизные товары | 1 | 36.268 | 10.162 |
| Налог на имущество | 1 | 0.025 | 18.723 |
| НДС | 1 | 131.197 | 0 |
| Прибыль | 2 | 0 | 0.259 |
| Земельный налог | 2 | 0 | 0.654 |
| Транспортный налог | 2 | 0 | 1.164 |
| Налог на рекламу | 2 | 0 | 3.305 |
| Доходы физлиц | 2 | 0 | 66.852 |
Таб.1. Основные налоги консолидированного бюджета за 8 мес. 2004г.
1 группа: налог на прибыль, налог на имущество, акцизный налог, НДС.
2 группа: налог на доходы физлиц, налог на рекламу, транспортный налог, земельный налог, ИЧП.
1 группа - это налоги, которые примерно поровну распределяются между федеральным и городским бюджетами (211 млрд. на 199 млрд. руб). Их администрирование - важная задача УФНС РФ по г. Москве. Налог на имущество добавлен в эту группу потому, что Минюст РФ ведет большую работу по созданию и контролю единого государственного реестра прав (АИС ЕГРП) предприятий и граждан. Нет никакого сомнения, что ставки по этому налогу и доли при его расщеплении в ближайшие годы будут меняться.
2 группа - это налоги, составляющие важную часть городских доходов, но не являющихся первостепенной задачей федеральной налоговой службы.
В 1-ой группе есть только налог на имущество, на собираемость которого субъект федерации может оказывать существенное влияние. В то время как собираемость остальных - есть совокупность федеральных, налоговых и таможенных политик, которые трудно регулировать самому субъекту. Налог на прибыль имеет очень неустойчивую структуру. Примерно 70% этого налога дает всего 1000 крупнейших налогоплательщиков, а следующие 20% - еще 2000 плательщиков. Остальные 350 тыс. предприятий Москвы вносят свой вклад в этот налог на уровне 10%, от его общего объема. Документальная проверка правильности начисления этого налога у большого числа предприятий города крайне трудоемка и на порядок чаще оспаривается в судах в пользу налогоплательщика. Поэтому в периоды кризисов и рисков объем налога на прибыль, поступающий в бюджеты, может сильно колебаться, что больнее затрагивает бюджет субъекта федерации, т.к. его доля больше.
Во собираемости налогов 2-ой группы заинтересован только субъект федерации, финансовая политика которого должна быть направлена на тесную координацию учетных механизмов с налоговыми органами. Рассмотрим подробнее ряд "управляемых" налогов.
После сравнения всех доходов в разрезе по административным округам (рис. 8) налог на недвижимое имущество (18.7 млрд. руб.) дает нам совершенно неожиданную картину.
Поскольку этот налог очень перспективный с точки зрения пополнения дохода города рассмотрим его особо (см. рис. 9).
Рис. 9. Налог на недвижимое имущество г. Москвы за 8 месяцев 2004 г.
Основное его отличие от общей картины поступлений (рис. 8) - относительная равномерность его распределения по округам Москвы и зависимость лишь на 7.4% от крупного бизнеса. Слабая зависимость от крупного бизнеса делает налог устойчивым, а большой объем сборов - ведущим в ряду "управляемых" налогов. Анализ структуры доказывает перспективность увеличения дохода от этого налога на ближайшие годы. Объемы собираемости таковы:
8 мес. 2003г. 17 207 236 тыс. руб.
8 мес. 2004г. 18 723 869 тыс. руб. ( + 8.1%)
В том числе:
имущество организаций 10 929 289 тыс. руб.
имущ-во предприятий (задолженность) 7 450 190 тыс. руб.
имущество физических лиw 89 459 тыс. руб.
наследование и дарение 241 931 тыс. руб.
Видна хорошая работа по взысканию задолженности прошлых лет, но это резерв скоро закончится. Важнее, что доходы от организаций в 122 раза больше, чем от граждан, притом, что физических лиц - собственников недвижимого имущества на порядок больше чем таких же юридических лиц. Однако, темпы роста поступлений по этому налогу ниже темпов инфляции (12% против 8.1%), несмотря на увеличение рыночной стоимости жилого и нежилого фонда на 30% - 35%. Значит, работая с гражданами своего субъекта федерации по учету недвижимого имущества, можно существенно увеличить доходы, т.к. ставка налога для обоих категорий плательщиков одинакова.
На учете в ГИБДД Москвы стоит:
Сравнительные результаты доходов таковы:
8 мес. 2003г. 262 807 тыс. руб.
8 мес 2004г. 1 164 238 тыс. руб. ( + 443%)
В том числе:
юридические лица 405 192 тыс. руб.
физические лица 759 046 тыс. руб.
При этом примерное соотношение поступлений этого налога между юридическими лицами и физическими лицами 1:2, а аналогичное соотношение количества собственников 1:21. Ставки налога не зависят от вида собственника, следовательно, налицо большой недобор этого налога по категории собственников - физических лиц. Умышленно упрощая причины этого факта остановимся на главных в порядке приоритетности:
Отсюда вытекают задачи, решение которых позволяет реально увеличить собираемость транспортного налога до 5.2 млрд. руб. за 2005-2006гг.
В соответствии с Федеральными законами о Федеральном бюджете на 2003 и 2004гг. земельный налог в размере 100% поступал в бюджет г. Москвы.
В городской бюджет Москвы земельного налога поступило:
в 2002г. - 602.3 млн. руб.;
в 2003г. - 864.2 млн. руб. (+40% к 2002г.);
в 2004г. (на 01.08.04)- 585.7 млн. руб. (62.2% от плана в 942.0 млн. руб.);
прогноз на 2005г.- 1036.2 млн. руб.
В связи со скорым введением главы 32 НК РФ основными факторами, влияющими на собираемость "Земельного налога" станут:
В настоящее время правоудостоверяющими документами охвачено 41.9 тыс. га или 38.8% всех земель г. Москвы. Из них только на 23.8 тыс. га оформлены договора аренды, а из 26.1 тыс. налогоплательщиков земельного налога, состоящих на учете в ИМНС, только 8.4 тыс. плательщиков (только 32.2%) имеют правоудостоверяющие документы на землю.
В Москве проведены работы по кадастровой оценке московских земель и утверждены Постановлением Правительства Москвы от 03.06.2003 №417-ПП "О результатах кадастровой оценки земель города Москвы". В 2005г. проектом Федерального закона №55940 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ и статью 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в РФ" предусматривается введение главы 32 "Земельный налог" НК РФ, которая заменит закон "О плате на землю" от 11.10.1991. Однако, органами, осуществляющими ведение государственного земельного кадастра, не регламентирована передача в налоговые органы сведений о земельных участках, признаваемых объектом налогообложения. А с учетом предлагаемых в указанном законопроекте ставок земельного налога и коэффициентом собираемости поступление увеличится в 2 - 2.5 раза по сравнению со ставками налога в плане 2004г. Для этого увеличения поступлений по земельному налогу нужно:
Таким образом, реально собрать этот налог в объеме более 2 млрд. руб. за 2005г., притом, что план налоговых органов по его сбору существенно занижен.
Примечательно, что эти налоговые режимы стали привлекательными для налогоплательщиков, о чем свидетельствуют возрастающие платежи единого налога, уплачиваемого в связи с применением упрощенной системы и единого сельскохозяйственного налога. Однако, пока по ним не набрано еще достаточно большого статистического ряда, делать окончательные выводы преждевременно.
Единый налог по упрощенной системе введен с 01.01.2003 главой 26.2 НК РФ. В 2003г. поступления по нему в доход горбюджета составили 1.3 млрд. рублей, и только за 7 месяцев 2004г. их объем превысил уровень прошлого года на 458 млн. рублей и составил почти 1.8 млрд. руб.
Единый сельскохозяйственный налог применяется только 9 московскими налогоплательщиками. Обеспечено поступление в доход городского бюджета около 500 тыс. руб.
Проблемой Москвы остается введение системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов предпринимательской деятельности. Этот специальный налоговый режим, установленный главой 26.3 Налогового кодекса РФ, установлен практически во всех регионах России, кроме Москвы. Это происходит из-за того, что установленная действующим налоговым законодательством базовая доходность на единицу физического показателя по всем видам предпринимательской деятельности для московских плательщиков крайне низка.
Поэтому, для доведения уровня базовой доходности для целей исчисления налоговой базы до реального объема получаемых налогоплательщиками Москвы доходов и установления справедливого налогообложения, представляется целесообразным предложить Правительству г. Москвы внести на федеральном уровне вопрос о внесении в гл. 26.3 НК РФ положений, предусматривающих предоставление субъектам РФ прав устанавливать в определенных пределах более высокие (>1) значения корректирующего коэффициента базовой доходности (К2), учитывающие особенности ведения предпринимательской деятельности в зависимости от социально-экономических условий развития региона.