С.Д. Шаталов, заместитель министар финансов РФ
Налоговая система является одним из наиболее действенных инструментов экономической политики государства. С одной стороны, она обеспечивает формирование доходных источников бюджетов всех уровней. С другой стороны, меняя объемы изъятий финансовых ресурсов хозяйствующих субъектов, государство влияет на экономическое поведение налогоплательщиков, реализуя тем самым регулирующую функцию налогов.
Проводимая налоговая реформа является одним из важнейших факторов обеспечения экономического роста, развития предпринимательской активности, ликвидации теневой экономики, привлечения в Россию полномасштабных иностранных инвестиций.
В 2005 году в налоговое законодательство Российской Федерации внесено достаточно много изменений и дополнений. Их общий вектор - сокращение числа налогов, рационализация налоговой системы и дальнейшее снижение налоговой нагрузки.
Отметим наиболее важные законодательные акты о налогах и сборах, которые вступили в силу с 2005 года или начнут действовать в ближайшее время.
Самым важным шагом является снижение базовой ставки единого социального налога и упрощение доступа к регрессивной шкале налогообложения за счет отмены существовавших ранее ограничений, связанных со средним размером оплаты труда на предприятии. Федеральным законом № 70-ФЗ внесены изменения в главу 24 второй части Налогового кодекса Российской Федерации и в Закон 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации". Поправки касаются в первую очередь размера базовых и регрессивных ставок единого социального налога и условий их применения, частично пересмотрен порядок предоставления льгот. Максимальная налоговая ставка для большинства налогоплательщиков снижена с 35,6% до 26%. При этом увеличен "порог регрессии", т.е. величина налоговой базы, начиная с которой начинается применение регрессии. С 2005 года доступ к регрессивным ставкам начинается с выплат свыше 280 000 руб. годового дохода на одного работника, при этом вместо 4-ступенчатой введена 3-ступенчатая регрессивная шкала.
Это - реальное снижение налоговой нагрузки, в бюджеты и внебюджетные фонды не поступят примерно 170-180 млрд. руб., которые останутся в экономике и в значительной части пойдут на увеличение заработной платы и инвестиции. Принимая такое решение, Правительство продолжило выполнение программы, намеченной еще в 2000 году.
Приняты серьезные решения по налогу на добавленную стоимость. С 2005 года отменен НДС на реализацию земельных участков жилой недвижимости.
Не менее важным, по нашему мнению, является переход с 1 января 2005 года на принцип "страны назначения" в торговле с Украиной, Казахстаном и Беларусью в полном объеме, включая поставки углеводородов. Теперь экспорт нефти и газа в эти государства СНГ рассматривается как нормальный экспорт, и экспортеры получили возможность предъявлять к вычету соответствующие суммы налога на добавленную стоимость, уплаченные в Российской Федерации. Для реализации этих мер было ратифицировано несколько дополнительных межгосударственных соглашений.
В торговле с Беларусью переход на уплату НДС по принципу "страны назначения" произошел не только по нефти и газу, но и в целом по всем товарным позициям. Это потребовало разработки и принятия специального порядка расчетов по налогу на добавленную стоимость при трансграничных торговых операциях, поскольку между Россией и Беларусью нет таможенной границы. Соответственно порядок взимания налога регулируется межправительственным соглашением и отличается оттого, который используется при сделках с хозяйствующими субъектами других государств.
До сих пор государство сталкивается с серьезными проблемами в администрировании НДС и многочисленными случаями злоупотреблений, связанными с неправомерным возмещением налога, в том числе с использованием "фирм-однодневок". Для решения проблемы предлагалось даже ввести специальные НДС-счета. Безусловно, у НДС-счетов имеются свои плюсы: они ликвидируют многие схемы уклонения от уплаты налогов, что создает равные конкурентные условия для всех участников рынка, а на сегодня эта задача является одной из самых важных.
В то же время введение НДС-счетов имеет и явные отрицательные последствия: средства, которыми сегодня налогоплательщик распоряжается свободно, переводятся в специальную расчетную систему и могут расходоваться только целевым образом, следовательно, налогоплательщику придется покрывать эти суммы за счет кредита, что приведет к дополнительным расходам с его стороны. Возникают проблемы с возмещением уплаченного налога, есть и другие минусы. К тому же опыт Болгарии, где подобная система применяется уже 2 года, показывает не слишком впечатляющие результаты.
Правительство отказалось от реализации подобных механизмов и сегодня ищет другие инструменты, не столь обременительные для налогоплательщика. В стадии разработки находятся новые информационные технологии, которые позволяли бы налоговым органам своевременно получать информацию о движении сумм налога по обычным банковским счетам, анализировать ее и оперативно принимать решения о проведении налоговых проверок тех организаций, показатели которых дают основания подозревать их в уклонении от налогообложения. Такие схемы не создают дополнительных неудобств добросовестному налогоплательщику, в то же время они могут серьезно повлиять на общий экономический климат в стране, способствуя сокращению теневого сектора.
Сегодня мы ведем диалог с банками о том, как реализовать такие подходы. Очевидно, что для этого необходима серьезная подготовка. В частности, требуется оценить дополнительные затраты банков и государства, решить массу технических вопросов, связанных с обработкой больших массивов информации, так что о введении нового контрольного механизма в этом году говорить еще рано.
С 2005 года введена в действие гл. 25.2 "Водный налог". В Налоговом кодексе РФ установлены все элементы формально нового налога: налогоплательщики, объекты налогообложения, налоговая база, налоговые ставки, порядок исчисления налога, порядок и сроки его уплаты.
После трех лет тяжелых дискуссий и обсуждений принята и с 1 января 2005 года введена в действие гл. 25.3 "Государственная пошлина". Это показательный и очень важный факт, даже с общеправовой точки зрения, потому что с помощью этой главы удалось решить задачу разграничения платежей налогового и неналогового характера. Теперь наряду с конституционной нормой о том, что каждый должен уплачивать законно установленные налоги, появляется возможность реализовать зеркальный по отношению к ней принцип, согласно которому ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать какие-либо платежи, обладающие всеми признаками налога или сбора, если они прямо не поименованы в Налоговом кодексе. Обращаясь в те или иные уполномоченные государством органы за совершением юридически значимых действий, налогоплательщик должен платить государственную пошлину в случаях и в размере, предусмотренных в НК. При этом размеры государственной пошлины во многих случаях снижены, а по большинству позиций установлены ее предельные размеры. Все это - в пользу налогоплательщика.
С введением в действие главы о государственной пошлине отменен налог на рекламу. Совершенно очевидно, что это был не рыночный налог. В то же время представительным органам местного самоуправления предоставлено право введения единого налога на вмененный доход от деятельности по размещению наружной рекламы.
Отменен также налог на операции с ценными бумагами. Он заменяется государственной пошлиной в значительно меньших размерах и тоже с верхним ограничителем. Отменяется сбор за использование наименования "Россия" и "Российская Федерация", он тоже заменен государственной пошлиной, которую нужно уплатить один раз, а не платить налог с оборота, который существовал, фактически, под видом этого сбора.
Формально с 1 января 2005 года уже введена в действие гл.31 "Земельный налог". Однако фактически большинство муниципалитетов сможет ввести такой налог только с 2006 года. Это принципиально новый налог, базирующийся на кадастровой стоимости земли. С его повсеместным введением будет исправлена сложившаяся ранее парадоксальная ситуация, когда налог уплачивался на основе ряда достаточно сомнительных показателей, разработанных еще в 1991 году и давно оторвавшихся от жизненных реалий.
Размер налоговой ставки определяют муниципальные власти, но она не должна превышать 1,5%, а для земель, используемых для сельскохозяйственных нужд, занятых жилищным фондом, предоставленных для жилищного строительства или же ведения хозяйства и садоводства, размер налоговой ставки не может быть выше 0,3%. Кроме того, в зависимости от категории земли могут быть установлены дифференцированные ставки.
Организации и предприниматели будут рассчитывать налог сами на основании сведений государственного земельного кадастра о каждом земельном участке, принадлежащем им на праве собственности. Граждане будут получать из налоговых инспекций уведомления с расчетом земельного налога.
Переход всех регионов на новый порядок сбора земельного налога, даст дополнительные доходы местным бюджетам. Эти доходы будут расти по мере совершенствования земельного кадастра, вовлечения земли в оборот, выдачи свидетельств о собственности, оценки земли.
С 2005 года повышены ставки дивидендов - с 6 до 9%, при этом схема уплаты дивидендов не изменилась, что обеспечивает отсутствие каскадного налогообложения. По-прежнему налоги на дивиденды, уплаченные на предыдущих этапах, могут быть зачтены при определении сумм налогов, которые впоследствии уплачиваются акционерами компании, получившей доход в виде дивидендов.
Большой проблемой остаются всевозможные схемы ухода от уплаты налогов. Перед Правительством и законодателями стоит серьезная задача - четко определить границу между добросовестными и недобросовестными методами снижения налоговой нагрузки, возможностями налогового планирования. Это очень непростая задача. Четкого ответа на вопрос, каковы критерии определения "хороших" и "плохих" схем, до сих пор нет. По нашему мнению, главным критерием является то, ради чего проводится сделка или последовательность сделок и каково их экономическое содержание. Если сделка изначально носит цель ухода от налогов, то, даже будучи формально законной, она может быть подвергнута сомнению с точки зрения налогообложения.
При решении этого вопроса необходима доработка налогового законодательства с целью устранения "налоговых дыр", допускающих сделки ради ухода от уплаты налогов, при этом следует использовать результаты обобщения судебной практики. На заседании Правительства уже рассмотрены предложения, направленные на решение этой задачи. Скорее всего, к 2006 году будет принято определенное решение.
Весьма важным является вопрос о трансфертном ценообразовании. Правительство еще в 2000 году поставило его перед Государственной Думой и внесло свои предложения. В настоящее время ведется работа над новым законопроектом, касающимся этой проблематики, который планируется направить в Думу в текущем году.
В 2006 году будет продолжено постепенное, последовательное снижение налоговой нагрузки - примерно, на один процентный пункт ВВП в год. Это является одним из элементов создания конкурентной среды и инвестиционной привлекательности страны для бизнеса. В сегодняшних, на наш взгляд, очень непростых условиях, это - важный элемент политики государства. Однако он не заменяет необходимости проведения всех других преобразований, которые начаты, недалеко не все доведены до конца.
Сегодня назрела необходимость совершенствования налогового администрирования и по целому ряду других направлений. При этом следует иметь в виду, что в связи с административной реформой во многом перераспределяются функции и обязанности Министерства финансов Российской Федерации и налоговых органов по информированию налоге плательщиков, разъяснению спорных ситуаций и принятию нормативно-правовых актов. За налоговыми органами остается обязанность предоставлять налогоплательщикам информацию о действующих налогах и сборах, о правилах формирования налоговой базы по всем налогам, проводить налоговые проверки. Так же за налоговыми органами остаются функции по обобщению и анализу вопросов, вызывающих у налогоплательщиков проблемы при применении законодательства, и выработка конкретных предложений по их устранению.
Гораздо большую, чем раньше роль в налоговой сфере теперь будет играть Министерство финансов России. За ним закреплены издание нормативно-правовых актов и разъяснений по вопросам применения налогового законодательства, утверждение форм расчетов по налогам и сборам, форм налоговых деклараций и порядка их заполнения. Финансовым органам субъектов Федерации переданы аналогичные функции в части региональных и местных налогов и сборов.
Налоговым органам перешло право предоставлять отсрочки и рассрочки, налоговый кредит, инвестиционный налоговый кредит. Федеральная налоговая служба имеет право, по согласованию с Минфином России, принимать решение об изменении срока уплаты налогов при наличии соответствующих оснований. При этом, возможно, будут отменены или значительно либерализированы действующие в настоящее время бюджетные ограничения на принятие таких решений. Иной порядок предоставления отсрочек предусмотрен в отношении государственной пошлины и налогов, контролируемых таможенными органами, а в части единого социального налога ходатайствовать о предоставлении отсрочки по платежам во внебюджетные фонды следует в эти фонды.
С учетом перераспределения полномочий Минфин России и Федеральная налоговая служба завершают разработку механизмов тесного взаимодействия, максимально снижающих возможность излишнего вмешательства в функции друг друга.
Налоговое администрирование должно быть построено так, чтобы налогоплательщику было выгодно в полном объеме платить установленные законом налоги и обязательные платежи.
Снижение налоговой нагрузки, изменение в лучшую сторону правил налогообложения позволяют государству ставить вопрос острогом налоговом контроле. Наведение порядка в этой сфере является не столько даже фискальной задачей, сколько важным элементом создания равной конкурентной среды. Не секрет, что в условиях, когда одни налогоплательщики честно платят налоги, а другие имеют возможность уклониться от этой обязанности, у последних имеется неоспоримое конкурентное преимущество, которое рано или поздно ставит добропорядочных налогоплательщиков перед выбором: уйти с рынка или тоже перейти в разряд неплательщиков.
Конечно, улучшение налогового администрирования не следует понимать как закручивание гаек. Налогоплательщик вправе рассчитывать на доброжелательное отношение со стороны налоговых органов, а многие процессуальные моменты должны быть уточнены так, чтобы не создавать чрезмерных трудностей с исполнением налогового законодательства. Поэтому предлагается внести ряд важных уточнени и в первую часть Налогового кодекса, а также в документы, регламентирующие деятельность налоговых органов. Подлежат уточнению правила истребования документов и сроки их представления, правила оформления результатов налоговой проверки и рассмотрения возражений налогоплательщиков. Эти возражения должны рассматриваться специальными подразделениями налоговых органов, в которых сосредоточены лучшие методологи, а не теми инспекторами, которые проводили налоговую проверку. При этом налогоплательщики должны иметь возможность участвовать в обсуждении разногласий по существу, что позволит урегулировать многие вопросы в рамках досудебных процедур. Более взвешенными должны быть и решения налоговых органов о взыскании налогов. В любом случае решение о доначислении значительных сумм налогов должны перепроверяться, в том числе вышестоящим налоговым органом, до направления их налогоплательщикам.
Предполагается, что будет продолжено совершенствование структуры налоговых органов, чтобы сократить расходы на их содержание и одновременно повысить эффективность работы. Будут создаваться специализированные инспекции для работы с определенными категориями налогоплательщиков, сотрудники которых будут иметь соответствующие профессиональные навыки.
Сегодня мы должны переходить на новый качественный уровень взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков.
В целом многолетняя работа над Налоговым кодексом завершается, но очевидно, что жизнь будет ставить все новые вопросы, на которые надо будет находить адекватные ответы.