Налоговое администрирование в Москве как способ увеличения и прогнозирования доходов бюджета

Источник: Журнал "ФИНАНСЫ" № 9, 2007Автор: Артамонова Л.Г. - эксперт по методике налогообложения ЗАО "ОВИОНТ ИНФОРМ"

1. Система определений

Последние пять лет в России широко используется понятие "налоговое администрирование", которое прочно вошло в деловой, научный и политический оборот. При этом в российском законодательстве этот термин не закреплен.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ "О бюджетной политике в 2007г." определено, что налоговая политика в 2006-2007 годах и на среднесрочную перспективу должна формироваться исходя из необходимости стимулирования позитивных структурных изменений в экономике, последовательного снижения совокупной налоговой нагрузки, качественного улучшения налогового администрирования1.

Федеральный закон от 27.07.2006г. №137-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса РФ и в отдельные законодательные акты РФ в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" не содержит определения понятия "Налоговое администрирование". НК РФ, в который внесены изменения, также не содержит определения этого понятия. Сегодня существует острая необходимость дать однозначное определение термину "налоговое администрирование" в основном законе, регулирующем налоговые правоотношения - в НК РФ. А экономической науке следует оставить право на дальнейшее исследование и совершенствование процесса налогового администрирования. Использование же в налоговой и судебной практике не закрепленного в законодательстве термина, по меньшей мере, рискованно.

Из сложившейся практики в данной работе под "налоговым администрированием" понимается деятельность не только исполнительных (налоговых) органов, но и законодательных, казначейских и судебных органов, общественных организации и научных коллективов по управлению налоговыми отношениями, перед которыми стоят следующие задачи:

1. Повышение уровня собираемости налогов и сборов;
2. Осуществление налогового контроля, а при неисполнении обязанности - применение мер воздействия;
3. Разработка эффективного механизма и технологий сбора налогов, для получения ожидаемых средств в бюджет;
4. Прогнозирование объемов налоговых поступлений.

Исходя из принятого за основу определения термина "налоговое администрирование", в работе рассмотрены следующие его элементы:

1. Собираемость налогов,
2. Камеральные и выездные проверки, являющиеся основной формой налогового контроля,
3. Использование результатов выездных проверок для прогнозирования доначислений по результатам выездных проверок,
4. Состав налоговых доходов бюджета г.Москвы,
5. Особенности налогового администрирования налога на игорный бизнес и транспортного налога в г.Москве.

2. Значимость НА на современном этапе

Важность процесса НА в широком смысле несомненна, поскольку администрирование есть составная часть процесса управления. Для России, где создается вертикаль власти и строится, по мнению Френсиса Фукуямы - автора книги "Наше постчеловеческое будущее", "государственный капитализм - система, в которой политическая власть очень тесно связана с корпорациями"2 актуальность НА несомненна. Ведь если развитие экономики построено "на конкурентной капиталистической системе", но при этом и "в ней имеется значительный контроль государства над собственностью", то механизмы саморегулирования и обратной связи становятся ослабленными.

По информации Службы внутренних доходов США (IRS USA) уровень собираемости всех налогов в среднем по стране составляет 83%. Затраты на повышение уровня собираемости на 1% превышают сумму налогов, которые могли быть собраны. В экономически развитых странах Евросоюза (Англия, Франция, Германия, Италия, Голландия, Дания и др.) уровень собираемости налогов находится на уровне 81-88%.

ФНС России сообщает о том, что средний уровень собираемости налоговых доходов в федеральный бюджет в течение 2001-2002гг. сохраняется на уровне более 90%. В 2003г. средний уровень собираемости налоговых доходов составил 95,4 процента3.

В последние четыре года уровень собираемости налогов повысился и составляет 96-98%, что выше, чем во многих странах Евросоюза4. Разница заключается в том, что в развитых странах собираемость налогов рассчитывается как доля фактических поступлений налогов в величине налоговой базы, установленной косвенным методом. В России анонсируется, что уровень собираемости - это отношение фактических налоговых поступлений к максимальной сумме налоговых поступлений, складывающейся из фактических налоговых поступлений и из совокупной задолженности по налоговым платежам.

3. Камеральные проверки

Камеральная проверка является одной из трех видов налоговых проверок, проводимых налоговыми органами с целью контроля за соблюдением налогоплательщиком законодательства о налогах и сборах.

Начальным этапом камеральной проверки является ввод данных налоговой и бухгалтерской отчетности. На сегодняшний день существуют следующие способы сдачи отчетности в налоговые органы:

1. На бумажных носителях (лично либо по почте);
2. На бумажных носителях с нанесенным двумерным штрих-кодом, содержащим данные документов;
3. На электронных носителях (на дискетах, CD-дисках);
4. По телекоммуникационным каналам связи с использованием ЭЦП.

Ниже приведена статистика способов сдачи отчетности в налоговые органы Москвы, в основу которой положено количество документов, сданных в ИФНС г.Москвы на различных носителях.

Доля документов, сданных в налоговые органы г.Москвы за январь-декабрь 2006г. на электронных носителях и с использованием каналов связи, в мае 2007г. увеличилась соответственно с 32,7% до 47,5% и с 4% до 11,2%. Доля документов, сдаваемых на бумажных носителях сократилась на 22,7% (с 63% до 40,3%).

Если взять абсолютные значения, то получается, что почти 6 млн. документов, поступающих с 01.04.2006 по 31.03.2007 в бумажном виде в налоговые органы г.Москвы, подлежали ручному вводу и аналитическому изучению сотрудниками территориальных ИФНС. Для сравнения за аналогичный период прошлых лет эта цифра составляла почте 9 млн. документов.

Табл. 1. Количество документов сданных в налоговые органы г.Москвы в разрезе способов сдачи с 1 апреля 2006г. по 31 марта 2007г.

Всего подано отчетности (тыс. документов)	Документы, принятые по ТКС	Документы, принятые с использованием 2-мерного штрих-кода	Документы, принятые на бумажном носителе	Документы, принятые на электронных носителях
14 258	1597	143	5 746	6 772

С 01.01.2007г. налогоплательщики, среднесписочная численность работников которых за предшествующий календарный год превышает 250 человек, обязаны сдавать отчетность в электронном виде. С 01.01.2008г. эта обязанность будет возложена на налогоплательщиков, со средней списочной численностью свыше 100 человек. Переход на безбумажную технологию сдачи отчетности - важный шаг. Однако, по мнению автора, средняя списочная численность предприятия не является критерием сложности и объема информации, предоставляемой юридическими лицами в рамках отчетности налоговому органу. Такие показатели, как "обороты" предприятия по счету 51, либо "выручка от реализации" являются более определяющими.

4. Роль СМИ в работе налоговых органов

25.09.2006г. в газете "Ведомости" №179 (1706) вышла статья с заголовком "Доля налоговиков - 40%", в которой говорится, "у московских налоговиков есть официальное право на 40% налогов, собранных во время проверок". Тень, брошенная на налоговые органы г.Москвы, не была опровергнута представителями УФНС по г.Москве по связям с общественностью.

Ситуация на самом деле такова: 27.02.2006г. между ФНС России и Правительством г.Москвы было заключено соглашение, действовавшее в 2006г. По нему 40% от фактического поступления дополнительных доходов бюджета г.Москвы, по результатам контрольной работы, проводимой налоговыми органами г.Москвы направлялись на развитие и укрепление материально-технической базы УФНС по г.Москве. Отчисления поступали на проведение текущего и капитального ремонта зданий, находящихся в собственности г.Москвы и переданных в аренду УФНС для размещения налоговых органов, а также на приобретение оборудования. Не следует путать дополнительные доходы бюджета г.Москвы по результатам контрольных мероприятий с дополнительными доходами бюджета г.Москвы. Последние складываются преимущественно за счет сверхплановой мобилизации основных налоговых источников - налога на прибыль и НДФЛ.

5. Статистика выездных налоговых проверок в Москве

В I квартале 2007г. УФНС России по г.Москве проведено 853 выездные проверки, из них: 196 выездных проверки крупнейших налогоплательщиков, 497 проверок основных и 160 проверок прочих налогоплательщиков. Согласно таблице 2 суммы, доначисленные по результатам выездных проверок ежегодно увеличиваются. При этом количество выездных проверок не является постоянным.

Табл. 2. Статистика выездных проверок, проведенных в г.Москве за 2004 - I кв. 2007г.

	2004г.	2005г.	2006г.	I кв. 2007г.
количество проверок	3936	4944	3812	796
сумма доначислений (млрд. руб.)	15,28	19,90	23,50	6,50

На основе статистических данных о количестве и результатах выездных проверок, выявив корреляционную зависимость, можно с точностью до 10%-15% планировать результаты доначислений от выездных проверок на следующие периоды.

По итогам 2006г. результаты 17% выездных проверок принесли 96% доначислений по выездным проверкам. Поэтому главная задача налоговых органов в настоящий момент - на основе качественного предпроверочного анализа свести к минимуму количество проверок как без доначислений, так и с незначительными доначислениями. В 2006г. произошли определенные изменения, результатом которых стало снижение количества проверок с доначислениями от 0 до 100 тыс. рублей. Однако эти изменения произошли при общем снижении числа выездных проверок.

6. Налог на игорный бизнес

Налог на игорный бизнес регулируется главой 29 НК РФ и законом г.Москвы от 22.10.2003г. № 62 "О ставках на игорный" бизнес". В Москве установлены максимально высокие ставки, разрешенные НК РФ.

По данным журнала "Мир игр"5, в России выдано более 6 300 лицензий на игорный бизнес. В 2005г. оборот индустрии составил $5-6 млрд. В стране зарегистрировано около 350 000 игровых автоматов и примерно 4000 игровых столов. А по итогам 2004-2006гг. этот региональный налог составляет менее 1% в бюджете города. Правомерен вопрос не только по затратам на администрирование налога на игорный бизнес в ИФНС №49, но и целесообразность для города всех сопутствующих этому явлению отношений: общественных, судебных и пр.

В конце 2006г. был принят федеральный закон от 29.12.2006г. №244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ". Закон устанавливает создание в РФ четырех игорных зон, расположенных на территории Калининградской области, Республики Алтай, Приморского края, а также на границе Ростовской области и Краснодарского края. Таким образом, ни Москва, ни одна область центрального района не включена в список игровых зон. Документ устанавливает жесткие требования к уставному капиталу организаторов азартных игр и размеру помещений, а также предусматривает запрет на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет. Деятельность игорных заведений, не имеющих предусмотренного законом разрешения на осуществление игорной деятельности, должна быть прекращена до 01.07.2009г.

Столь существенные изменения в организации деятельности по организации азартных игр имеют как опасности, так и положительные стороны.

Опасности:

• В Москве в игорной сфере занято около 60 тысяч человек. Принятый закон не учитывает социальные последствия. Крупье или другие работники в сфере игорного бизнеса не смогут найти работу по специальности кроме как в игровых зонах. У этих граждан могут быть оформлены кредиты или ипотечные договора.
• Российские бизнесмены могут быть лишены возможности работать в сфере игорного бизнеса, поскольку за два года они не смогут найти финансовых ресурсов, достаточных для создания бизнеса. На рынок могут прийти западные предприниматели.
• Пока в России не сформирован средний класс в игровые зоны будут ездить исключительно высоко обеспеченные граждане, а игорный бизнес не будет уже столь прибыльной отраслью.

Положительные стороны:

• Фискальная роль налога на игорный бизнес в г.Москве совершенно не реализована. Это подтверждают ежегодные законы об исполнении бюджета, доказывающие, что налог на игорный бизнес составляет менее 1% от налоговых доходов бюджета. Концентрация деятельности игорных заведений в специально выделенных зонах не приведет к существенным выпадающим доходам бюджет г.Москвы.
• В Госдуму был внесен законопроект об ограничении дееспособности азартных игроков, предусматривающий внесение поправок в ст. 30 ГК РФ. Ограничение дееспособности лиц, которые являются расточителями либо ставят семью в тяжелое материальное положение, достаточно широко распространено в международной практике и подкреплено российским опытом.
• В России большая часть страдающих игровой зависимостью это люди небольшого достатка, проигрывающие пенсии, стипендии, невысокие зарплаты.
• Регистрация объектов игорного бизнеса осуществляется в заявительном порядке, поэтому проверить реальное количество используемых игровых автоматов и игровых столов можно только в рамках выездных проверок.

7. Транспортный налог

Транспортный налог в Москве в настоящий момент не играет ни фискальной, ни регулирующей роли. Возможности сбора транспортного налога крайне велики, особенно в таком мегаполисе как Москва, где растет численность населения, доходы граждан, а вместе с ними растет и количество владельцев транспортных средств. Администрирование ТН в Москве существенно отличается от других регионов, так как по статистике каждый десятый автомобиль в РФ, зарегистрирован в Москве. Количество автомобилей, зарегистрированных в Москве, ежегодно растет. За 2003- полгода 2007гг. количество транспортных средств в Москве выросло на 176,5 тыс. штук что составляет 22,7%. В Москве зарегистрировано более 3,5 млн. транспортных средств. Собираемость транспортного налога поднялась с 17% в 2003г., до 43,2% в 2004г. и достигла 83% за 2006г. В Москве 93% всех ТС приходится на легковые автомобили, 5% - на грузовики. Из легковых автомобилей 73% - машины с мощностью до 100 ЛС, однако с 2003 по 2005г. количество автомобилей S-класса (свыше 250 ЛС) увеличилось почти в 1,5 раза (на 47%). Минимальная сумма налога на автомобили этой группы в 2003-04гг. была равна 6250 руб., в 2005г. - 8750 руб. в 2006г. - 25 000 руб. (увеличение в 2,9 раз). Поступления в городской бюджет транспортного налога за 2003г. - 5 мес. 2007г. не превышают 1% от налоговых доходов.

8. ВЫВОДЫ

Важность процесса налогового администрирования несомненна, поскольку администрирование - это составная часть процесса управления6. Управляемость и наблюдаемость налоговых поступлений напрямую влияет на доходы бюджета государства. На уровень доходов бюджета г.Москвы оказывают влияние все вышеназванные факторы, а именно:

1. Отсутствие закрепленного на законодательном уровне определения понятия "налоговое администрирование" влечет существенные временные, судебный и материальные издержки как налоговых органов, так и налогоплательщиков.
2. Эффективность мер текущего, т.е. камерального контроля во многом зависит от возможности налоговых органов проводить аналитическую работу и как можно меньше времени тратить на ввод и поиск необходимой информации в АИС. Электронный ввод отчетности, последующая автоматизированная ее обработка и анализ позволяют налоговым органам оперативно распознавать неплательщиков, что имеет большое значение для обеспечения полноты сбора налогов и внедрения в общественное сознание необходимости их уплаты.
3. Отделу по работе со СМИ УФНС по г.Москве важно следить за репутацией налоговых органов. От этого во многом зависит правосознание как самих работников налоговых органов, так и налогоплательщиков, чьи налоговые отчисления формируют бюджеты всех уровней.
4. Рассмотренные в докладе два региональных налога: налог на игорный бизнес и транспортный налог в составе доходов бюджета г.Москвы по-прежнему играют незначительную фискальную роль и составляют менее 1% всех налоговых доходов. Более 80% налоговых доходов бюджета столицы приходится на 2 федеральных налога: налог на прибыль и НДФЛ.

Табл. 3. Состав налоговых доходов, поступивших в бюджет г. Москвы за 2004г. - 9 мес. 2006г. млрд. руб.

показатели	2004г.7	в % к нал. доходам	2005г.8	в % к нал. доходам	2006г.9	в % к нал. доходам	I кв. 2007г10	в % к нал. доходам
НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ	317,4	100	429	100	654,3	100	170,1	100
налог на прибыль, зачисляемый в бюджет Москвы	149,8	47,18	229,9	53,35	339,7	51,92	98,9	58,14
налог на доходы физических лиц	108,8	34,27	145	33,80	179,5	27,43	52,0	30,57
налог на имущество организаций	16,7	5,27	23,4	5,46	26,5	4,05	7,0	4,12
налог на игорный бизнес	2,7	0,86	4,1	0,95	6	0,92	1,6	0,94
транспортный налог	2	0,63	2,2	0,52	1,8	0,28	1,0	0,59

5. Статистика выездных проверок в Москве за 2004г. - I квартал 2007г. позволяет сделать выводы о том, что необходимо сокращение числа неэффективных проверок, ни принесших значительного результата за счет следующих механизмов:
   • Предпроверочный анализ на стадии подготовки и планирования выездных проверок.
   • Грамотное доначисление сумм налогов, пени, штрафов, основанное на соблюдении отраслевых и процессуальных норма законодательства.
   • Доказывание правильности расчетов и наложения санкций на налогоплательщика в суде.
   • Взыскание сумм доначислений, признанных судом, с помощью службы судебных исполнителей.

1 http://www.kremlin.ru/appears/2006/05/30/0920_type63373_106175.shtml 2Путин не получил адекватного ответа на поддержку, которую он оказал США. Фрэнсис Фукуяма. //Ведомости №199 (1726) от 23.10.2006. Ф. Фукуяма. Конец истории и последний человек. "Ермак", М. 2005г. 3http://www.government.ru/archiv/data/structdoc.html-he_id_102_do_id_710.htm 4информация с сайта Правительства РФ http://www.government.ru 5http://www.vedomosti.ru/newspaper/article.shtml?2006/11/16/115892 6Большой энциклопедический словарь/ Под ред. Азрилияна А.Н. М.: Изд-во Ин-та новой энциклопедии, 1999. С.14. 7Отчет об исполнении бюджета г.Москвы за 2004г. http://www.findep.mos.ru/files/2004_dohody.xls 8Отчет об исполнении бюджета г.Москвы за 2005г. http://www.findep.mos.ru/files/2005_dohody.xls 9Отчет об исполнении бюджета г.Москвы за 2006г. http://www.findep.mos.ru/files/2006_dohody.xls 10Оперативные сведения о поступлении средств в бюджет г.Москвы за 1 квартал. 2007г. http://www.findep.mos.ru/files/dohody_01.04.2007.xls