XI Международная научно-практическая конференция-семинар "Экономика мегаполисов и регионов", Сеул, 24-27 ноября 2006 г.
Последние пять лет в России широко используется понятие "налоговое администрирование", которое прочно вошло в деловой, научный и политический оборот. При этом в российском законодательстве не закреплено определение этого понятия. Использование различными авторами на свой лад этого термина может привести к существенным временным, судебным и материальным издержкам, как налогоплательщика, так и бюджетов разных уровней.
По информации Службы внутренних доходов США (IRS) уровень собираемости всех налогов составляет в среднем по стране равен 83%. Затраты на повышение уровня собираемости на 1% превышают сумму налогов, которые могли быть собраны. В экономически развитых странах Евросоюза (Англия, Франция, Германия, Италия, Голландия, Дания и др.) уровень собираемости налогов находится на уровне 81-88%. ФНС России сообщает о том, что "в последние четыре года уровень собираемости налогов увеличился и сейчас составляет 96-98%, что выше, чем во многих странах Евросоюза"1 . Разница заключается в том, в развитых странах собираемость налогов рассчитывается как доля фактических поступлений налогов в величине налоговой базы, установленной косвенным методом. В России же в основу расчета собираемости налогов положены планы налоговых поступлений.
В классических науках, успешно апробировавших свои достижения не одно столетие, например в механике, более 20 определений устойчивости, данные Ж.Л. Д'Аламбером, П.С. Лапласом, Ж.А. Пуанкаре, А.М. Ляпуновым, П.Л. Чебышевым, А.А. Марковым. При этом многообразии все определения устойчивости не антагонистичны, а их множественность объясняется лишь тем, что каждое из них относится к разным областям исследования, например, к возмущениям по начальным условиям или конечному или бесконечному времени движения системы и пр. Аналогичным образом следует дать однозначное определение термину "налоговое администрирование" в основном законе, регулирующем налоговые правоотношения - в НК РФ.
В России за 5 последних лет написано более 40 диссертаций, в названии которых фигурирует термин "налоговое администрирование"2 . Из сложившейся практики разумно понимать под "налоговым администрированием" достаточно широкую сферу деятельности. Налоговое администрирование - деятельность не только исполнительных (налоговых) органов, но и законодательных, казначейских и судебных органов, общественных организации и научных коллективов по управлению налоговыми отношениями, перед которыми стоят следующие задачи:
- прогнозирование объемов налоговых поступлений;
- разработка эффективного механизма и технологий сбора налогов, для получения ожидаемых средств в бюджет;
- осуществление налогового контроля, а при неисполнении обязанности - применение мер воздействия;
- повышение уровня собираемости налогов и сборов.
Начальным этапом камеральной проверки является ввод данных налоговой и бухгалтерской отчетности. На сегодняшний день существуют следующие способы сдачи отчетности в налоговые органы: 1) на бумажных носителях (лично либо по почте); 2) на бумажных носителях с нанесенным двумерным штрих-кодом, содержащим данные документов; 3) на электронных носителях (например, на дискетах, CD-дисках); 4) по телекоммуникационным каналам связи с ЭЦП.
Ниже приведена статистика способов сдачи отчетности в налоговые органы Москвы, в основу которой положено количество документов, сданных в ИФНС г.Москвы на различных носителях.
Рис. 1. Статистика способов сдачи отчетности в налоговые органы г.Москвы за периоды 1 января - 24 апреля 2006г. и 1 - 31 октября 2006г. |
 |
Доля документов, сданных в налоговые органы г.Москвы за январь-апрель 2006г. на электронных носителях и с использованием каналов связи, в октябре 2006г. увеличилась соответственно с 30,3% до 41,2% и с 4% до 9,6%. Доля документов, сдаваемых на бумажных носителях сократилась на 14,8% (с 63% до 48,2%).
Если взять абсолютные значения, то получается, что 7,4 млн. документов, поступающих в бумажном виде в налоговые органы г.Москвы, подлежат ручному вводу и аналитическому изучению сотрудниками ИФНС.
Табл. 1. Количество документов сданных в налоговые органы г.Москвы в разрезе способов сдачи с 1 января по 31 октября 2006г.| Всего подано отчетности (тыс. документов) | Документы, принятые по ТКС | Документы, принятые с использованием 2-мерного штрих-кода | Документы, принятые на бумажном носителе | Документы, принятые на электронных носителях |
|---|---|---|---|---|
| 11 391 | 704 | 117 | 7 446 | 3 124 |
С 01.01.2007г. предприятия со средней списочной численностью персонала свыше 100 человек обязаны сдавать отчетность в электронном виде. Переход на безбумажную технологию сдачи отчетности - важный шаг. Однако по мнению автора, средняя списочная численность предприятия не является критерием сложности и объема информации, предоставляемой юридическими лицами в рамках отчетности налоговому органу. Такие показатели, как "обороты" предприятия по счету 51, либо "выручка от реализации" являются более определяющими. Однако даже принятие вышеуказанного законопроекта позволит налоговым органам проводить более успешную компанию по привлечению налогоплательщиков к электронным способам сдачи отчетности.
Большое влияние на правосознание налогоплательщиков имеют СМИ. Так 25.09.2006 в газете "Ведомости" №179 (1706) вышла статья с заголовком "Доля налоговиков - 40%", в которой говорится, "у московских налоговиков есть официальное право на 40% налогов, собранных во время проверок". Тень, брошенная на налоговые органы г.Москвы, не была опровергнута представителями УФНС по г.Москве по связям с общественностью.
Ситуация на самом деле такова: между ФНС России и Правительством г.Москвы 27.02.2006 заключено соглашение, по которому 40% от фактического поступления дополнительных доходов бюджета г.Москвы, по результатам контрольной работы, проводимой налоговыми органами г.Москвы направляются на развитие и укрепление материально-технической базы УФНС по г.Москве. Отчисления идут на проведение текущего и капитального ремонта зданий, находящихся в собственности г.Москвы и переданных в аренду УФНС для размещения налоговых органов, а также на приобретение оборудования. Не следует путать дополнительные доходы бюджета г.Москвы по результатам контрольных мероприятий с дополнительными доходами бюджета г.Москвы. Последние преимущественно складываются за счет сверхплановой мобилизации основных налоговых источников - налога на прибыль и НДФЛ. По итогам работы за 9 мес. 2006г. дополнительные доходы бюджета Москвы составили 88,1 млрд. руб.3
Между Правительством г.Москвы и Федеральным казначейством на 2006г. было заключено соглашение, согласно которому часть доходов г.Москвы проходит через счета Московского городского казначейства. В 2004г. эта часть составляла 65,5% доходов бюджета г.Москвы, в 2005г - 59,1%, а за 9 мес. 2006 - всего 12,7%. Постепенно объем средств бюджета г.Москвы, поступающих на счета Московского городского казначейства будет сведен к нулю.
Табл. 2. Поступления доходов в бюджет г.Москвы в 2004-2006г.(млн. руб.)| показатели | 2004 | 2005 | 9 мес. 2006 |
|---|---|---|---|
| доходы г.Москвы по закону об исполнении бюджета/ о бюджете | 394 4514 | 441 1155 | 547 3636 |
| поступления в бюджет г.Москвы по данным УФК по г. Москве7 | 136 061 | 180 349 | 477 585 |
| поступления в бюджет г.Москвы через Московское городское казначейство | 258 390 | 260 765 | 69 778 |
В Департаменте финансов г. Москвы развернута автоматизированная информационная система управления бюджетным процессом (АИС УБП). С ее помощью проводится: 1) планирование, подготовка и утверждение городского бюджета; 2) учет доходов, поступающих как со счетов Федерального казначейства, так и напрямую в Московское городское казначейство; 3) финансирование получателей средств городского бюджета.
С 2002 года проводятся работы по созданию второй очереди АИС УБП, предусматривающей первоочередную автоматизацию процесса исполнения бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. Таким образом, автоматизация функций по планированию, подготовке и исполнению городского бюджета охватывает всех участников бюджетного процесса в рамках единой автоматизированной информационной системы. Такое решение должно способствовать большей прозрачности и оперативности при формировании бюджета, а также контролю за своевременным поступлением средств в бюджет и целевым финансированием бюджетополучателей.
С передачей функций по ведению лицевых счетов бюджетополучателей в Федеральное казначейство, изменяется функциональное назначение АИС УБП и повышается степень взаимодействия с автоматизированной системой, установленной в УФК по г. Москве. Для бесперебойной работы по исполнению городского бюджета должна быть проведена работа по налаживанию информационного обмена АИС УБП с УФК по г. Москве. В особенности это касается подсистем, установленных у главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.
Налог на игорный бизнес регулируется главой 29 НК РФ и законом г.Москвы от 22.10.2003г. № 62 "О ставках на игорный" бизнес". В Москве установлены максимально высокие ставки, разрешенные НК: РФ.
| объект налогообложения | ежемес. ставки по НК РФ | ежемес. ставки в Москве |
|---|---|---|
| игровой стол | 25 - 125 тыс. руб. | 125 тыс. руб. |
| игровой автомат | 1,5 - 7,5 тыс. руб. | 7,5 тыс. руб. |
| касса тотализатора или букмекерская контора | 25 - 125 тыс. руб. | 125 тыс. руб. |
| Казино, тотализаторы, букмекерские конторы | Игровые столы | Игровые автоматы | Период | Неуплаты в бюджет г.Москвы (млн. руб.) |
|---|---|---|---|---|
| "Кристалл" | 84 | 258 | 60 мес. | 1,065 |
| "Golden Palace" | 58 | 144 | 60 мес. | 1 813,5 |
| Более 350 игорных заведений г. Москвы | ? | ? | ? |
По данным журнала "Мир игр"8 , в России выдано более 6 300 лицензий на игорный бизнес. В 2005г. оборот индустрии составил $5-6 млрд. В стране около зарегистрированных 350 000 игровых автоматов, около 4000 зарегистрированных игровых столов.
Реально по итогам 2004-2006гг. этот региональный налог составляет менее 1% в бюджете города. Правомерен вопрос не только по затратам на администрирование налога на игорный бизнес в ИФНС №49, но и целесообразность для города всех сопутствующих этому явлению отношений: общественных, судебных и пр.
Опасности:
- Часть игорных заведений после вступления в действие закона о создании игорных зон на территории страны может перейти на нелегальный вид деятельности.
- Российские бизнесмены могут быть лишены возможности работать в сфере игорного бизнеса, поскольку за два года они не смогут найти финансовых ресурсов, достаточных для создания бизнеса. На рынок могут прийти западные предприниматели, имеющие возможность ждать окупаемости бизнеса 5 и более лет.
- В Москве в игорной сфере занято около 60 тысяч человек. Каковы будут социальные последствия? Крупье или другие работники в сфере игорного бизнеса не смогут найти работу нигде, кроме как в специально определенных зонах? У этих граждан могут быть оформлены кредиты или ипотечные договора.
- По мнению вице-президента Российской ассоциации развития игорного бизнеса (РАРИБ), Бориса Белоцерковского, на создание "российского Лас-Вегаса" потребуется не менее 10-ти лет. Внедрить и организовать за 2 года такие зоны невозможно. По мнению Белоцерковского, создавать "Лас-Вегас" в России еще очень рано, так как у нас не сформирован средний класс, и представить себе, что кто-то поедет за сотни километров поиграть в Подмосковье, невозможно.
- Проект закона очень сырой и вызывает множество вопросов. В нем не прописаны экономические составляющие и механизм его действия: не понятно, кто получит разрешения на выделение государственной земли под игорные зоны, на каких условиях и на какой срок, не определена компенсация Москве и Петербургу, не понятно, что будет с людьми, занятыми в этой сфере.
Положительные стороны:
- Фискальная роль налога на игорный бизнес в г.Москве совершенно не реализована. Это подтверждают ежегодные законы об исполнении бюджета, доказывающие, что налог на игорный бизнес составляет менее 1% от налоговых доходов бюджета. Концентрация деятельности игорных заведений в специально выделенных зонах не приведет к существенным выпадающим доходам бюджет г.Москвы. Поэтому столичные власти не станут претендовать на статус одной из четырех игровых зон.
- В Госдуму был внесен законопроект об ограничении дееспособности азартных игроков, предусматривающий внесение поправок в ст. 30 ГК РФ. Ограничение дееспособности (или даже признание недееспособными) лиц, которые являются расточителями либо ставят семью в тяжелое материальное положение, достаточно широко распространено в международной практике и подкреплено российским опытом.
- В России большая часть страдающих игровой зависимостью это люди небольшого достатка, проигрывающие пенсии, стипендии, невысокие зарплаты.
- Регистрация объектов игорного бизнеса осуществляется в заявительном порядке, поэтому проверить реальное количество используемых игровых автоматов и игровых столов можно только в рамках выездных проверок.
Транспортный налог в Москве в настоящий момент не играет ни фискальной, ни регулирующей роли. Возможности сбора транспортного налога крайне велики, особенно в таком крупнейшем мегаполисе страны как Москва, где растет численность населения, доходы граждан, а вместе с ними растет и количество владельцев транспортных средств. Администрирование ТН в Москве существенно отличается от других регионов, так как по статистике каждый десятый автомобиль в РФ, зарегистрирован в Москве. Количество автомобилей, зарегистрированных в Москве, ежегодно растет. За 2003-2006гг. количество транспортных средств в Москве выросло на 154,5 тыс. штук что составляет 7,4%. В Москве зарегистрировано более 3 млн. транспортных средств. Собираемость транспортного налога поднялась с 17% в 2003г., до 43,2% в 2004г. и достигла 57,1% в 2005г. В Москве 93% всех ТС приходится на легковые автомобили, 5% - на грузовики. Из легковых автомобилей 73% - машины с мощностью до 100 ЛС, однако с 2003 по 2005г. количество автомобилей S-класса (свыше 250 ЛС) увеличилось почти в 1,5 раза (на 47%). Минимальная сумма налога на автомобили этой группы в 2003-04гг. была равна 6250 руб., в 2005г. - 8750 руб. в 2006г. - 25 000 руб. (увеличение в 2,9 раз). Поступления в городской бюджет транспортного налога за 2003г. - 9 мес. 2006г. не превышают 1% от налоговых доходов.
Анализ отчетности по результатам рассмотрения налоговых споров в судебном порядке за 2000-2005гг. свидетельствует о наличии существенного увеличения процента признания законными и обоснованными решений налоговых органов. И хотя 72% исковых заявлений налогоплательщиков в этот период были удовлетворены, для бюджета важнее объем поступающих налогов. Показатели суммы удовлетворенных требований по заявлениям налогоплательщиков, предъявленных к налоговым органам, снизились за указанный период в 2 раза - с 64% до 32% (в расчете суммы исковых требований не учтены суммы оспариваемые ОАО "НК "ЮКОС").
Динамика изменения процента удовлетворенных требований, предъявленных налогоплательщиками к налоговым органам, по отношению к предъявленным суммам выглядит следующим образом:
Рис. 2. Процент удовлетворенных требований, предъявленных НП к НО по отношению к предъявленным суммам
|
При этом количество рассмотренных исков по всем основаниям за 2000-2005гг. увеличилось почти в 5 раз. Если в 2000г. количество рассмотренных исков по всем основаниям, предъявленных налогоплательщиками к налоговым органам составило 11 163, то в 2005г. количество рассмотренных исков составило 54 091. Количество рассмотренных исков, за 2000-2004гг. ежегодно увеличивалось примерно на 10 000 исков. |
ФНС России за 2005г. проведено 155 000 выездных налоговых проверок организаций, при этом по результатам 97% проведенных проверок выявлены нарушения9. Дополнительно начислено в бюджеты всех уровней 233 млрд.руб., из них по НДС - 95,2 млрд.руб., по налогу на прибыль - 69,8 млрд.руб., по ЕСН - 8,2 млрд.руб.
Табл. 3. Статистика выездных проверок, проведенных в г.Москве за 2004 - 9мес. 2006г.| 2004г. | 2005г. | 9 мес. 2006г. (12 мес.) | |
|---|---|---|---|
| количество проверок | 4 944 | 3 937 | 3 324 (4430) |
| сумма доначислений (млрд. руб.) | 15,28 | 19,90 | 18,81 (25,08) |
Рис. 3. Количество проведенных выездных проверок в 2004г. - 9 мес. 2006г. в разрезе диапазонов доначислений
|
Рис. 4. Доначисления по результатам выездных проверок в 2004г. - 9 мес. 2006г.
|
На основе статистических данных о количестве и результатах выездных проверок, выявив корреляционную зависимость, можно с точностью до 10%-15% планировать результаты доначислений от выездных проверок на следующие периоды.
По итогам 2005г. результаты 17% выездных проверок принесли 96% доначислений по выездным проверкам. Основная задача налоговых органов - на основе качественного предпроверочного анализа свести к минимуму количество проверок как без доначислений, так и с незначительными доначислениями.
ВЫВОДЫ:
Важность процесса налогового администрирования несомненна, поскольку администрирование - это составная часть процесса управления10. Управляемость и наблюдаемость налоговых поступлений напрямую влияет на доходы бюджета государства. На уровень доходов бюджета г.Москвы оказывают влияние все факторы, вышеперечисленные в докладе, а именно:
- Отсутствие закрепленного на законодательном уровне определения понятия "налоговое администрирование" влечет существенные временные, судебный и материальные издержки как налоговых органов, так и налогоплательщиков.
- Эффективность мер текущего, т.е. камерального контроля во многом зависит от возможности налоговых органов проводить аналитическую работу и как можно меньше времени тратить на ввод и поиск необходимой информации в АИС. Электронный ввод отчетности и последующая автоматизированная ее обработка и анализ позволяют налоговым органам оперативно распознавать неплательщиков, что имеет большое значение для обеспечения полноты сбора налогов и внедрения в общественное сознание необходимости их уплаты.
- Отделу по работе со СМИ УФНС по г.Москве важно следить за репутацией налоговых органов. От этого во многом зависит правосознание как самих работников налоговых органов, так и налогоплательщиков, чьи налоговые отчисления формируют бюджеты всех уровней.
- Рассмотренные в докладе два региональных налога: налог на игорный бизнес и транспортный налог в составе доходов бюджета г.Москвы по-прежнему играют незначительную фискальную роль и составляют менее 1% всех налоговых доходов. Более 82% налоговых доходов бюджета столицы приходится на 2 федеральных налога: налог на прибыль и НДФЛ.
| показатели | 2004г.11 | в % к нал. доходам | 2005г.12 | в % к нал. доходам | 9 мес. 2006г.13 | в % к нал. доходам |
|---|---|---|---|---|---|---|
| НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ | 317 434 | 100 | 428 965 | 100 | 512 252 | 100 |
| налог на прибыль, зачисляемый в бюджет Москвы | 149 756 | 47,18 | 228 850 | 53,35 | 283 468 | 55,34 |
| налог на доходы физических лиц | 108 799 | 34,27 | 144 993 | 33,80 | 137 935 | 26,93 |
| налог на имущество организаций | 16 731 | 5,27 | 23 443 | 5,46 | 23 893 | 4,66 |
| налог на игорный бизнес | 2 730 | 0,86 | 4 091 | 0,95 | 4 529 | 0,88 |
| транспортный налог | 2 012 | 0,63 | 2 248 | 0,52 | 1 480 | 0,29 |
- Статистика выездных проверок в Москве за 2004-2006 гг. позволяет сделать выводы о том, что возможно сокращение числа неэффективных проверок, ни принесших значительного результата за счет следующих механизмов:
- Предпроверочный анализ на стадии подготовки и планирования выездных проверок.
- Грамотное доначисление сумм налогов, пени, штрафов, основанное на соблюдении отраслевых и процессуальных норма законодательства.
- Доказывание правильности расчетов и наложения санкций на налогоплательщика в суде.
- Взыскание сумм доначислений, признанных судом, с помощью службы судебных исполнителей.
1информация с сайта Правительства РФ www.government.ru
2информация фонда диссертаций в Российской Государственной библиотеке http://diss.rsl.ru/
3www.findep.mos.ru/pages/12/50
4www.findep.mos.ru/files/2004_dohody.xls
5Закон г.Москвы от 15.12.2004 N 85 "О бюджете г.Москвы на 2005г."
6www.findep.mos.ru/pages/12/50
7www.roskazna.ru/reports/mb.html
8www.vedomosti.ru/newspaper/article.shtml?2006/11/16/115892
9 www.nalog.ru/document.php?id=21953&topic=nal_statistik
10Большой энциклопедический словарь/ Под ред. Азрилияна А.Н. М.: Изд-во Ин-та новой энциклопедии, 1999. С.14.
11Отчет об исполнении бюджета г.Москвы за 2004г. www.findep.mos.ru/files/2004_dohody.xls
12Оперативные сведения о поступлении средств в бюджет Москвы за 2005г. www.findep.mos.ru/files/dohody_2005.xls
13Оперативные сведения о поступлении средств в бюджет г.Москвы за 9 мес. 2006г. www.findep.mos.ru/files/dohody_9mes_2006.xls